国家账本

（原标题：国家账本）

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3月5日，中国“2026国家账本”公布。《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（下称《预算报告》）显示，2026年全国一般公共预算支出规模达到30万亿元，比上年增长4.4%。赤字率按照4%左右安排，全国财政赤字规模58900亿元、比上年增加2300亿元。综合四本账（一般公共预算、政府性基金预算、国资预算、社保预算），支出总额达到54.48万亿元，创历史新高。

3月6日，十四届全国人大四次会议在梅地亚中心新闻发布厅举行记者会，财政部部长蓝佛安就怎么理解今年更加积极的财政政策时表示，积极财政政策“既体现在资金规模上，政策力度给足；更体现在强化政策协同上，让政策效应进一步放大”。

总体来看，“2026年国家账本”呈现出四个特点：

一是维持了2025年积极财政政策的力度，并进一步加力，但并非总量上的“强刺激”――财政赤字率维持了4%，而是更强调通过政策协同和改革举措，放大积极财政政策的效用。

二是在支出结构上进一步优化，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面。

三是对政策协同关注，着重强调了财政政策和货币政策的联动。

四是强化改革举措与宏观政策协同，“既要政策给力，也要改革发力”，部署了零基预算、消费税、地方税等多个领域的改革措施。

粤开证券首席经济学家罗志恒说，总体上看，今年的财政政策和财税体制改革部署既着眼于当下财政促消费扩投资稳增长、保障基层财政运转、化解债务风险，又着眼于中长期激发地方政府积极性、提高财政可持续性。

罗志恒说：“更加积极主要体现在力度更大和结构优化两个方面，力度方面赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济和民生目标的实现；结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。”

如何积极？

2025年12月10日至11日召开的中央经济工作会议提出，要继续实施更加积极的财政政策。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。。

《预算报告》显示，2026年一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。蓝佛安在上述记者会上表示，在资金规模上，今年三个方面创了“新高”，分别是支出总量首次超过30万亿元；新增政府债券规模创新高；中央对地方转移支付总量达到10.42万亿元，连续4年超过10万亿元。

2026年，赤字率预算维持在4%，与2025年持平。赤字规模达到5.89万亿元，较2025年增加2300亿元；考虑到新增专项债4.4万亿元、超长期特别国债1.3万亿元、特别国债0.3万亿元，2026年当年新增债务11.89万亿元。广义赤字率为8.1%，与2025年的8.5%大致相当，仍明显高于2023年的6.7%和2024年的6.6%。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳认为，财政赤字率、超长期特别国债和地方政府专项债券三项重要财政政策工具指标均与上年持平。主要原因是当前稳增长的迫切性低于去年。在2025年目标财政赤字率大幅上调1个百分点、两项债务工具额度较大幅度上调后，财政政策需要“稳一下”，留出观察时间。这能避免政府负债率上行速度过快，为后期应对各类不确定性因素留出足够的政策空间。

冯琳说，由于中国名义GDP规模扩大，2026年目标财政赤字率不变，赤字规模也将从2025年的5.66万亿元扩大至5.89万亿元。此外，今年将发行新型政策性金融工具8000亿元，这一“准财政政策工具”额度较去年增加3000亿元，预计带动更多社会资本参与投资。总体上看，今年更加积极的财政政策基调没有变化，总体财政支出规模将高于去年。当前我国政府负债率不高，政府拥有规模庞大的净资产，后期财政政策灵活调整的空间充裕。

罗志恒认为，这一赤字安排兼顾了稳定经济发展和财政可持续性的需要，其中，中央财政发力明显。2026年的赤字规模5.89万亿元创新高，较2025年增加的2300亿元，增加部分全部由中央负担，由此赤字结构中中央占比为86.4%。再考虑到超长期特别国债和特别国债，中央赤字占比接近九成，中央举债的部分资金再以转移支付的形式给到地方，有利于减轻地方财政负担，同时也优化了央地债务结构。

为了打通全国统一大市场的政策堵点，在税收优惠政策上，2026年显示出了一些边际变化。《预算报告》提出，要规范税收优惠政策，坚持税收法定原则，严禁地方超越法律法规授权自行制定税收优惠政策。对阶段性税收优惠政策到期后逐项评估，该调整的调整，该取消的取消。规范财政补贴政策，建立地方财政补贴负面清单管理机制，坚决杜绝违规补贴增量，开展存量补贴自查自纠，加大监督检查力度。

罗志恒认为，规范税收优惠、财政补贴政策，既能服务于全国统一大市场的建设，避免各地违规的“税收洼地”和税收逐底竞争，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。下个阶段，有必要对现行的税收优惠政策进行系统梳理，整合并精简重复的政策内容，将有限的资源聚焦于基础研究、绿色发展以及乡村全面振兴等关键领域，从而更有效地发挥政策效能；应提升税收优惠政策的法律层级，以增强市场预期的稳定性；依据产业的生命周期特点，制定相应的税收优惠政策，并设立定期评估和退出机制，对政策效果及其延续的必要性进行持续分析。

如何支出？

政府工作报告在部署今年财政政策时称，财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益。

罗志恒认为，结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。其一，近年来我国财政支出结构持续优化，表现为大幅压降政府运转类支出，明显提高民生福利类支出、强化科技创新类支出。今年财政政策明确提出要更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益；其二，赤字结构中中央赤字占比明显提高，优化了央地债务结构；其三，中央转移支付结构中继续压降专项转移支付，提高财力性转移支付的比重，增加财力性转移支付规模，实际上就是在增加地方自主财力和统筹能力，避免对地方政府限制过多，着力解决地方财政困难。《预算报告》显示了进一步向“投资于人”发力的特点，在“2026年主要财政政策”中“加大保障和改善民生”占据了最大篇幅，其中提出“中央财政安排就业补助资金”“中央一般公共预算本级教育支出增长5%”“城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准再提高24元”等多个具体措施。此外，与人有关的各项投资还出现在多项财政政策中，在“支持建设强大国内市场”中提及要“统筹用好超长期特别国债、专项债券、中央预算内投资等资金，聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域”。

罗志恒认为，优化财政支出结构预计财政资金的投向将实现从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到重视企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜，未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。

如何协同？

3月5日的政府工作报告提出，要强化改革举措与宏观政策协同。《预算报告》也提到，要加强部门协作和政策协同，增强宏观政策取向一致性和有效性，打好政策“组合拳”，形成宏观调控合力。密切跟踪财政经济运行态势，加强政策预研储备，根据形势变化适时推出。

蓝佛安在上述记者会上表示，今年“更加积极”的财政政策，一个突出的亮点是政策协同效应强。重点体现在是三个方面：一是财政与金融等宏观政策协同；二是改革创新与政策支持协同；三是各项支出安排相互协同。比如在财政与金融协同方面，中央财政设立了1000亿元的财政金融协同促内需政策工具。

中国财政科学研究院院长杨志勇对经济观察报表示，提升宏观经济治理水平，关键在于强化财政政策与货币政策协同发力，这也是积极财政政策提质增效的重要体现。宏观治理不是单一政策的单兵突进，而是财政、金融等多项工具统筹联动、同向发力。通过财政资金精准投放、靠前发力，配合货币政策保持流动性合理充裕，能够形成“财政引导、金融跟进、市场响应”的良性循环，稳定市场预期、增强发展动能。强化科学管理、狠抓政策落地，就是要让每一项宏观举措可执行、可评估、可见效，避免政策空转，真正把协同优势转化为治理效能。

杨志勇认为，财政金融协同的核心在于以财政撬动资源、以金融放大效应。一方面，财政通过补贴、贴息、专项债、政府投资基金等方式，用有限资金撬动数倍社会资本，有效带动产业投资、促进居民消费、扩大有效需求；另一方面，在政府债券发行、市场流动性调节、利率传导等环节加强配合，稳定发债节奏、优化期限结构，维护金融市场平稳运行。这种协同既增强了积极财政政策的可持续性，又提升了金融支持实体经济的精准度，实现资金配置更优、政策效果更强。

2026年1月20日，财政部推出财政金融协同促内需一揽子6项政策，其中4项定向支持民间投资、2项支持居民消费。蓝佛安在上述记者会中表示，财政金融协同促内需政策规范大、工具灵活、针对性强、惠及面广，是扩大有效需求、创新宏观调控的重要举措，是有为政府和有效市场有机结合的生动实践。

罗志恒对经济观察报表示，宏观经济运行特别强调政策间的协同效应、政策与改革的叠加效应，尤其要避免合成谬误与政策间的抵消。比如财政政策扩张但货币政策收缩或者财政政策收缩但货币政策扩张，对经济的提振作用都更加有限；再比如，美国的财政政策长期扩张导致政府债务偏高，但同时货币政策保持谨慎的降息态度，从而导致付息支出压力较大，降低财政空间，这也是我国不断强化宏观政策一致性取向的原因。

如何改革？

党的二十届三中全会部署了多项改革目标，财税体制改革是其中重点。按照政策安排，2029年改革目标要基本完成，因此，2025年以来财税领域改革明显提速，2026年政府工作报告也就多项改革举措作出具体部署。《预算报告》提出了多项2026年要推进财税改革举措：预算改革；加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益收取比例；进一步扩大中央部门零基预算改革试点范围，指导地方深化探索，推动建立有保有压、可增可减、动态调整的预算分配机制；健全地方税体系，推动地方附加税改革，调整优化消费税征税范围、税率并推进部分品目征收环节后移；进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用等。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞对经济观察报表示，“十五五”作为落实二十届三中全会改革举措的关键阶段，上半场将加速推动一些重点改革落地，作为核心任务之一的财税体制改革也有望在今年取得实质性进展。

袁海霞称，有望落地的改革有：一是加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益收取比例；二是零基预算改革；三是健全地方税体系，推动地方附加税改革、消费税改革等。

袁海霞分析，对于消费税改革，重点探索成品油、汽车等品目征收环节后移并稳步下划地方，为增强地方自主财力提供关键支撑，但过程中还需注意保持央地收入基本稳定、注重区域均衡。

在提高国有资本收益收取比例方面，袁海霞认为，目前我国国有全资企业（非金融）税后利润的收取比例分为五类执行，比例在0%至25%之间，2025年国有资本经营预算中70%以上的资金用于向承担科技创新和新兴产业发展等任务的企业注资。后续需分领域、分行业动态调升相应比例，合理扩大国有资本经营预算收入规模，让国有资本更好服务国计民生。

在深化零基预算改革方面，袁海霞表示，零基预算改革的本质是对预算编制的改革，虽难以根本解决地方财政困难，但在当前财政紧平衡的背景下，“节流”与“提效”至关重要，零基预算改革的价值也由此凸显，其核心作用在于从零开始论证每一项支出的必要性和效益，从而优化财政资源配置，这直接针对了支出结构固化、资金使用分散、效益不高等长期存在的顽疾，有利于提高财政资金效率。后续可以零基预算改革为抓手推动建立有保有压、可增可减、动态调整的预算分配机制。

袁海霞称，近两年零基预算改革进度明显加快，2024年16个中央部门启动首批试点、并在2025年扩大到48个部门，2026年31省均在地方两会报告中部署零基预算改革。

远东资信研究院副院长、首席宏观研究员张林说，在2026年“统筹发展和安全”的大背景下，财税改革可以遵循“先造血（地方税）、再输血（国企收益）、后止血（零基预算）”的逻辑展开，力求在化解地方财政燃眉之急的同时，筑牢长期发展的制度根基。

张林说，财税改革应该以缓解当前地方财政收支缺口压力，加快解决地方财政“造血”难题为首要考量；其次是以优化结构性增收、严控低效支出和提升资金使用效益为主要落地方向。

他分析，从财税改革自身来看，落地优先级最高的是健全地方税体系、调整优化消费税并推进征收环节后移，因为这即是激发地方财政积极性、减轻对转移支付依赖、增强自身造血能力的关键，而且改革顶层设计已明确，2026年政府工作报告较2025年有更具体表态，窗口期已到，改革具备条件。

此外，加大财政资源与预算统筹、提高国有资本收益收取比例、深化和扩大零基预算改革试点、推进动态预算分配机制等改革事项也可以逐步推进。

张林说，2014年后国有资本收益收取已多年未调整，部分省市已先行提高上缴比例，有条件结构化提升。提高国有资本收益收取能直接增强中央及地方财政硬核保障能力，迅速提高财政可用资源，直接用于补短板、保重点。这对于当前收入端瓶颈和支出刚性矛盾突出形势，提升高质存量资金显得尤为紧迫。

在零基预算改革方面，张林建议以“从零考虑、以需定支、动态调整”为原则，有利于打破固化格局、压缩低效无效支出，提升预算资金的精准配置到优先事项。目前中央已试点，成效初步显现，地方推进动力较高，“当家理财”需求增强，使得科学预算分配落到实处。