温来成：应进一步调整央地财政关系

（原标题：温来成：应进一步调整央地财政关系）

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7月30日召开的中共中央政治局会议提到，要积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。

今年3月，《政府工作报告》提到，要加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。

对此，经济观察报就融资平台转型的相关问题，专访了长期从事地方政府债务、地方政府融资平台研究的中财―安融地方财政投融资研究所执行所长温来成。

温来成认为，“出清”这一提法的变化，背后可能反映出融资平台转型不及预期，甚至相对缓慢。部分地方政府和融资平台还有一定幻想，认为上级政府会出手救助。

温来成表示，就目前情况而言，“出清”可能会给地方财政带来一定压力，地方政府对于一些隐性债务是负有相应责任的，并且在转型过程中，投融资平台在各方面都面临较大压力，区县以及平台缺乏优质资产，融资和产业转型也困难重重。

经济观察报：从《政府工作报告》提到的“加快剥离”，到现在提出“出清”，为何会出现这样的表述变化？

温来成：这种提法的变化，背后可能反映出融资平台转型不及预期，甚至可以说进程是相对缓慢的。此外，部分地方政府和融资平台还有一定幻想，认为上级政府会出手救助。

而融资平台转型缓慢的直接结果，就是政府隐性债务难以根除、持续蔓延。这也推动了关于融资平台表述的调整。

按照中央既定的计划和目标，地方政府隐性债务问题需要在2028年之前解决，甚至可能提前至2027年。为尽快实现这一目标，就必须加速融资平台转型，推动其尽快“出清”。

我们在调研过程中发现，当前地方财政面临较大困难，地方政府推动融资平台转型的积极性也有所弱化。尽管中央一再强调要加快地方政府融资平台转型，但实际情况是：区县平台认为市级政府会救助，市级平台寄望于省级政府救助，省级平台则希望财政部和中国人民银行设立资金池提供支持。这也是当前地方各级政府一种不切实际的幻想。

经济观察报：此次政治局会议首次提出地方融资平台“出清”，这对融资平台而言是不是一个关键性的转折点？

温来成：我认为应该是一个重大且关键的转折点。因为以前政策只是强调“加快转型”，而“出清”这一提法是首次出现。今年3月的《政府工作报告》也提到，要加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。

从融资平台的历史发展进程来看，目前已处于一个历史性节点。

首先，融资平台是有贡献的。从20世纪80年代起，在当时预算法不允许地方政府发债、但地方又承担大量经济建设职能的背景下，地方政府投融资平台解决了资金筹集难题，大大加快了中国城市化进程。当时许多城市的重要基础设施，都是由平台公司筹资建设的。

其次，2014年中国修订了预算法，从2015年起允许公开发行地方政府债券，且目前债券规模不断扩大。财政部数据显示，截至今年6月，全国地方政府债务余额已超过50万亿元，基本能够满足地方政府履行经济建设职能的资金需求。从这个角度来说，地方政府融资平台的历史任务已经完成，应该退出历史舞台，也就是中央现在提出的“出清”，而且是有力有序有效地“出清”。

经济观察报：“出清”这一提法具体意味着什么？

温来成：首先是对融资平台转型工作的推进要求更高、方向也更具体明确。“出清”意味着融资平台的历史任务已完成，不再保留融资平台这种特殊类型的国有企业。即现有的融资平台需通过转型升级，全部转变为面向市场经营的国有企业。当然，国企也分为政策性和一般竞争性两类，未来可能仍有部分政策性国有企业会承担地方政府的政策性业务。

经济观察报：“出清”是否会加剧地方政府的财政压力？

温来成：从目前情况来看，“出清”可能会给地方财政带来一定压力。比如一些隐性债务，地方政府是负有相应责任的；而在转型过程中，投融资平台也面临多方面压力，区县平台普遍缺乏优质资产，融资和产业转型难度也较大。

不过对地方政府而言，这也是在防风险和促发展之间寻求平衡的过程。而且，提出“出清”也不意味着今年就要完成，预计会在未来两三年内逐步推进。

需要明确的是，防范债务风险的主体责任在地方政府，毕竟融资平台成立和资金使用均由地方政府主导。因此未来几年，地方政府需要调整和优化支出结构。为防范风险，中央其实已经提供了一些政策和资金支持，例如扩大国债的发行规模，其中大部分通过转移支付下达给地方政府，同时增加了部分地方政府的再融资债券额度。

此外，为更好地化解隐性债务，还应进一步调整中央与地方的财政关系，减轻地方财政的支出压力。

经济观察报：地方政府“出清”融资平台，是否意味着中央对地方政府经济建设职能的要求在转变？

温来成：我认为不能仅从“出清”融资平台这一提法，就推断中央对地方政府经济建设职能的要求发生了转变。“出清”的核心原因在于，融资平台是地方政府隐性债务的主体，若不解决融资平台问题，隐性债务将难以得到有效控制。

比如，在一些地区，过去地方政府融资平台曾是经济发展的重要贡献者，但现在却成了地方经济社会发展中的一个风险点。尽管融资平台是独立的法人企业，实则是政府控制的投融资建设工具，若不严加控制，可能会逐渐走向失控――即地方政府难以对其进行有效管控。

中央已明确提出要持续防范化解重点领域风险，积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务。因此，为防止系统性财政和金融风险发生，融资平台必须有力、有序、有效地“出清”。