拆解“提高财政收入占比”的三个关键问题
（原标题：拆解“提高财政收入占比”的三个关键问题）
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近一段时间来，部分专家学者提出了提高财政收入占国内生产总值（GDP）比重（下称“财政收入占比”）的建议。
财政部原部长楼继伟在其2025年发表的《做好逆周期财政政策研究服务新一轮财税体制改革》一文中提出七点建议，其中第一条即“合理提高财政收入占GDP的比重”。此外，多位财政政策研究者也在不同场合提出了合理提高财政收入占GDP的比重的建议。
财政收入占比反映了政府从经济总量中集中财力的程度和宏观调控能力。
中国财政收入主要包括“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。20世纪90年代以来，中国财政收入占比经历了一个“先升后降”的过程。
在关注提高财政收入占比的同时，也有一些问题不能忽略。比如，是否应该在这个时期提高财政收入占比？提高财政收入占比是否意味着要多收税？除了提高税收，还有哪些提高财政收入占比的途径？
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，2024年大口径的宏观税负为28.2%，与国际通行数值相比，一般认为我国宏观税负“30%”比较合理，超过35%就会产生挤出效应。由此看来，我国尚存提高占比的空间。
宏观税负分为三种口径：小口径宏观税负为税收收入占GDP比重，中口径宏观税负为预算内财政收入占GDP比重，大口径宏观税负则为全部政府收入占GDP比重。
一位要求匿名的专家认为，如果以税收收入占GDP之比来衡量宏观税负水平，中国的宏观税负低于20%，也低于经济合作与发展组织（OECD）等经济体。这一较低水平，反映了我国税制以间接税为主、直接税比重较低的特点。但中国财政的“第二本账”和“第三本账”，即政府性基金预算与国有资本经营预算，在统计口径上不便与其他经济体直接进行对比。此外，国有经济部门所持有的资产规模，也并非其他经济体所能相比。
该专家说，2008年金融危机之后，波罗的海国家、葡萄牙等经济体，的确通过提高增值税税率、加强税收征管等措施，实现了财政体系的健康化以及经济韧性的提升。但也应当看到，这些经济体在经济危机前处于过度消费和过度公共福利支出状态，其政府或公共债务的形成与我国并不相同，所以这并非一个简单地提高占比的问题。我国当前面临的财政收支压力，与此前大量的建设性负债紧密相关，而非来自企业和居民部门的“福利增加”。未来，提高支出效率以及优化支出结构至关重要，在此基础上进行增收，才能更好地实现财政的可持续性。
是否应该增加财政收入占比？
近几年，财政收入占比的持续下降，是诸多学者专家提出建议的背景。
1994年分税制改革后，财政收入占比逐步提升。“八五”时期（1991―1995）这一比重为11.5%，“九五”时期为11.8%，“十五”时期为15.8%，“十一五”时期为19.0%，“十二五”时期为21.4%。但进入“十三五”时期，这一比重走低至19.4%；“十四五”时期前4年分别为17.3%、16.5%、16.8%、16.3%，4年均值为16.7%。
王振宇说，20世纪90年代初，我国启动振兴国家财政战略，其中提高财政“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）被纳入国家战略，并写入官方重要文献。这两个比重中，第一个比重的目标为20%。
2008年，财政部预算司在《论新时期我国财政收入的“两个比重”问题》一文中表述：提高“两个比重”的实质就是通过做大财政收入“蛋糕”壮大财政实力；衡量“两个比重”的标准，不是简单与其他国家比较，而是要看在特定经济发展阶段和经济水平下，财政能否为政府履行日益拓展的职能、实现既定战略目标提供雄厚的财力保障。
财政收入占比的下降，与近年来实施的大规模减税降费政策相关。
2024年7月，楼继伟在《新一轮财税改革的五个难题》一文中表述：2018年财政收入占比为28%―29%，从2019年开始推行大规模减税降费政策，到2023年这一比重降到26%。其中税收占GDP的比重仅为14.3%，“有的文章提出我国财政收入占GDP的比重为33%以上，这是完全错误的！这是简单地将‘四本预算’加总得出来的结论。我们国家的预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四本预算组成，之间有交叉重复项。最大的一项是一般预算对社会保障基金预算的补贴，去年（2023年）达到2.5万亿元。加总的时候要扣除交叉重复项，不能重复计算。”
多位研究者在近一年的发文中，强调了保持财政收入占比的重要性。
中国首席经济学家论坛理事、平安证券首席经济学家钟正生认为，谋划新一轮财税制度改革的背后，也有“两个比重”下降的因素。他在《财税体制改革：现状、经验与展望》一文中提及，2023年中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，这是基于当前财政形势已发生重大变化：一是财政收入“两个比重”下滑的现象已有所突出，全国财政收入占GDP的比重已跌破20%，中央财政收入占全国财政收入的比重则从最高点的55.7%跌至46.6%，表明财政从经济增长中的汲取能力和中央财政整体宏观调控的能力有所降低；二是现有分税制对于政府间的财政分配功能转弱，税收收入占公共预算收入的比重有所下降，近年来均衡性转移支付对地方税收的“支柱性”作用形成替代效应。
2024年12月，中国人民大学一级教授郭庆旺在《深化财税体制改革与提高国家财政能力》一文中提到：2013―2022年，我国财政收入比率从35.7%降至30.4%，2022年比2013年下降了5.3个百分点，或者说，财政收入比率降低了近15%。相比之下，同期11个中高收入国家平均从 32.7%微增至33.5%，27个最发达国家平均保持在42%左右。
郭庆旺认为，在深化财税体制改革进程中，“宏观税负”需保持总体稳定，甚至应有所提高。
楼继伟在《新一轮财税改革的五个难题》一文中还提出：2023我国财政收入占国内生产总值的比重，仅为26%，低于同等收入国家30%左右的比重，更低于发达国家35%以上的比重。2035年要进入中等发达国家行列应当提高国家财政收入的比重。目前我国已进入中度老龄化，2035年将进入重度老龄化，没有足够的财政资源是难以应对的。
一位财政人士说，财政是国家治理的基础和重要支柱，而财政最重要的职能是收入分配，因此要提高财政收入的汲取能力，保障公共服务的公平。“税负的高低不能以税率来计算，而是应以实际的收入来测算。从理论税负来看，当前税负相对合理，但部分纳税人享受过多税收优惠减免和财政补贴，导致实际税负与理论税负存在差异。因此，不能简单纠结税负高低，关键要看财政分配是否公平，同时兼顾效率。”
上述要求匿名的财政专家称，一方面财政收入占比走低，另一方面财政支出占比需提升，此时政府往往需要借助债务工具实现财政“削峰填谷”，财政赤字率随之上升。
中国社会科学院财经战略研究院研究员何代欣认为，国民经济是一个大的循环，政府支出和投资是社会投资与支出的一个重要环节。要提高政府支出和投资的效率，让整个经济的活力更足、循环更畅通、效率更高。就目前而言，稳定财政收入占比，对发挥好政府投融资工具（包括债务工具）在弥补收入、促进投资、提振消费中的作用，以及确保重点领域公共支出有保障，均非常重要。
是否应该提高税率？
楼继伟在上述《新一轮财税改革的五个难题》一文中认为，增值税存在提高的可能性。“目前增值税设置了13%的基准税率，还有9%和6%的两档‘照顾税率’，13%确实太低了。1994年引入增值税的时候，基准税率是17%，照顾税率是13%，与欧洲国家大致相当。现在实行增值税的国家基准税率平均是20%，欧洲国家是21%，原因是人口老龄化，需要更多的财政收入去加以应对。我国2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，财政增值税收入下降。”
对于财政收入的其他组成部分，楼继伟认为：“全国财政收入中，除税收收入之外，最大的构成项是社会保障基金收入和土地出让收入。但是这两项收入增加的可能性不大”“我国的个人所得税占财政收入比重虽有提高空间，但是存在结构性的弱项，改革起来很难。”
楼继伟称，目前期末留抵余额已基本退出。可考虑将增值税的基准税率回调至17%，同时对留抵退税实行即征即退，并坚决遏制预缴税做法，这样企业的税负感不会明显增加。
2025年1至7月，全国税收收入达110933亿元，同比下降0.3%。其中，前两大税种为增值税和消费税，二者均属于流转税。
流转税是指在生产、流通和服务领域中，以销售商品或提供劳务而取得的销售收入额或营业收入额为征税对象的税收，主要包括增值税、消费税、车辆购置税、关税。流转税的大部分实际税负由最终消费者承担。
若提高增值税率，则意味着要增加终端消费者的税负，这会抬高消费者的生活成本。
基于此，一些研究者也反对以提高税率的方式增加财政收入占比。
上述要求匿名的财税专家说，即使提高财政收入占比是必要的，财政增收的方向也不应进一步放大弱势部门的脆弱性。这意味着，对征税需要采取更加精细化、结构化的管理，而非在增加直接税或扩大税基等层面推进，可对逆周期获益的部门和群体加大征收力度，比如提高国有企业和国有金融机构的利润上缴比例、强化超高收入与多资产群体的纳税义务等。
该专家称，表面上看，提高增值税率由企业来承担，但企业为对冲成本上升，可能采取裁员、降薪等措施降低或转嫁成本；若企业选择提高产品价格，消费者也要承担部分税负成本。从这个角度看，提高增值税率带来的经济损失与市场扭曲，可能比提高个人所得税更大。
该财税专家表示，如果能在不增加企业与居民税收负担的前提下，通过调整财政支出结构、进一步盘活利用国有资产等方式放大财政支出效果，就能更好把握“增收”与“培源”的平衡――实际上，在提高财政乘数方面仍有较大空间。若一味将目光聚焦于财政收入占比，却不探讨减支、提效的可能性，可能会出现本末倒置的情况。
是否有其他方式？
中国财政预算体系由四部分组成，分别是：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
在王振宇看来，全口径的政府收入体系包含税、租、利、费、债、价等多种形式的组合。其中，“租”可理解为政府性基金收入中的“土地财政”部分，近些年在房地产深度调整影响下，这部分收入大幅萎缩；“利”主要体现在国有资本经营预算中，2024年该预算仅为6782亿元；“债”属于有息收入，本质是透支未来收入，目前增长空间已不足；而“费”与“价”的部分尚存一定的提升空间，一段时期以来，部分领域推行“零收费”“免费”等举措，不同程度存有矫枉过正问题，因此亟须建立公共产品和服务的合理价格形成机制，避免因政府过度“免费”“兜底”引发次生风险。
在部分研究者看来，除提高税收收入外，还有其他方式可提升财政收入占比，比如做大做实国有资本经营预算，推进统一大市场建设，减少乃至取消不公平的税收优惠政策等。
上述匿名的财税专家认为，若清理各地此前为招商引资推出的税收优惠政策后，税收占比能够提升，说明税制结构较为良性；若税收占比仍未改善，则可进一步推动税制改革。
该财税专家认为，国有资本经营预算还有较大的提升空间。随着土地财政逐步式微，国有资本经营预算有必要做大做实。当前，纳入财政一般公共预算与国有资本经营预算收入合计不足0.9万亿元，且这部分收入大多返还给国企，用于技术改造等支出。2024年，国有企业总利润（不含金融企业）为4.3万亿元，剔除税收缴纳之后的净利润或能达到3万亿元，从利润规模来看，未来补充国有资本经营收入的空间还很大，国有资本经营预算也应在公共财政职能领域发挥更大作用。
财政部公布的2024年财政收支情况显示，2024年，全国国有资本经营预算收入为6783亿元。2024年11月发布的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》数据显示，截至2023年末，汇总中央与地方情况，全国国有企业资产总额达371.9万亿元。
按照《中华人民共和国预算法实施条例》第十五条规定，国有资本经营预算收入包括：依照法律、行政法规和国务院规定应当纳入国有资本经营预算的国有独资企业和国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入、从国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入和其他收入。国有资本经营预算支出包括资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出和其他支出。
从地方城市制定的国有资本经营预算管理办法来看，市级国有资本经营预算应根据相关规定调入市级一般公共预算；扣除调入一般公共预算的资金后，市级国有资本经营预算支出主要用于以下方面：一是解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出，二是国有企业资本金注入，三是其他支出。
一位地方财政部门负责国资预算的人士说，央企和省属国企的国有资本经营预算仍能维持着一定收益，但到了县区一级，国有企业收益普遍偏差――许多县区国有资本不仅没有收益，还背负较重的负债，除部分从财政获得的资金外，几乎没有通过正常市场经营后上缴的收益。
何代欣认为，国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，而经营国有资本的国有企业和其他国有部门，也是国民经济发展中的关键环节，关系国计民生。因此，国有资本经营预算的作用不仅是公共财政收支的重要组成部分，更要看到其在国民经济循环中的作用，包括增加财政收入，扩大财政支出。
何代欣说，在经济社会发展环境存在不确定性的背景下，解决财政可持续性问题需要综合施策：一方面要通过开辟新的收入渠道，缓解收入下滑压力；另一方面也要提高财政支出的效率，尤其要面向重点领域、关键环节提升财政支出绩效。
