前11月财政账本出炉：税收增、非税降，结构优化显韧性?

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12月17日，财政部公布2025年1―11月财政收支情况。

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从收入情况来看，1―11月，全国一般公共预算收入200516亿元，同比增长0.8%。其中，全国税收收入164814亿元，同比增长1.8%；非税收入35702亿元，同比下降3.7%。分中央和地方看，中央一般公共预算收入88464亿元，同比下降1%；地方一般公共预算本级收入112052亿元，同比增长2.2%。 

从主要税收收入项目来看，国内增值税63629亿元，同比增长3.9%，居于首位。值得注意的是，印花税4044亿元，同比增长27%。其中，证券交易印花税1855亿元，同比增长70.7%。

从单月来看，11月份，全国一般公共预算收入同比增长0.0%，比上月回落3.2个百分点，与上年同期基数走高导致税收收入增速放缓有关，而非税收入降幅收窄；预算完成进度6.4%，高于过去三年同期均值5.9%。

“这与上年同期基数走高导致税收收入增速放缓有关，而非税收入降幅收窄。”民生银行首席经济学家温彬说。

值得注意的是，2024年全年一般公共预算收入增长1.3%，但税收下降3.4%，非税收入增长了25.4%。从2025年前11个月的一般公共预算收入可以看出，税收增长而非税收入下降，财政健康度逐步变好。

全国政府性基金收入也出现回暖。1―11月，全国政府性基金预算收入40274亿元，同比下降4.9%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入3938亿元，同比增长0.6%；地方政府性基金预算本级收入36336亿元，同比下降5.5%，其中，国有土地使用权出让收入29119亿元，同比下降10.7%。在2024年，全国政府性基金预算收入全年下降12.2%，土地出让收入降16%。土地出让收入降幅收窄，说明此前的房地产放松政策已经显现效果。

根据中央经济工作会议部署，明年“要继续实施更加积极的财政政策”。会议还聚焦提高政策效能，提出了三项措施，分别是加强财政科学管理、优化财政支出结构、规范税收优惠和财政补贴政策。温彬表示，2026年政策取向将与2025年保持一致，延续“更加积极”；在政策力度上，也与今年相仿，新增政府债务规模约为11.9万亿元。

从支出情况来看，1―11月，全国一般公共预算支出248538亿元，同比增长1.4%。分中央和地方看，中央一般公共预算本级支出38232亿元，同比增长6.2%；地方一般公共预算支出210306亿元，同比增长0.6%。其中，支出金额最高的是社会保障和就业支出，金额40721亿元，同比增长8.1%。此外，科学技术支出8892亿元，同比增长7.9%；教育支出金额37856亿元，同比增长4.4%。 

从政府性基金预算支出情况来看，1―11月，全国政府性基金预算支出92124亿元，同比增长13.7%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出9078亿元，同比增长1.9倍；地方政府性基金预算支出83046亿元，同比增长6.6%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出38489亿元，同比下降6.6%。

政府性基金预算支出加快，与地方债结存限额加快发行与使用有关。10月17日，财政部表示，从地方债务结存限额中安排5000亿元补充地方政府财力。与去年相比，此次安排结存限额有两方面特点：一是力度有增加，总规模较上年增加1000亿元；二是范围有拓展，今年的5000亿元除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务，消化政府拖欠企业账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设，精准支持扩大有效投资。11月以来，随着各地陆续收到额度，地方债发行加速；预算完成进度9.0%，高于过去三年同期均值8.4%。

对于财政政策的着力点，人民大学发布的《月度数据分析报告》认为应该包括以下三个方面：一是兜牢基层“三保”底线，以保证“三保”支出为底线，在财政支出中优先考虑，切实保障基本民生、工资发放和机构运转。在保障“三保”支出地方财力出现不足的情况下，需要规范税收优惠、财政补贴政策，保障必要的税收收入。特别是在需求不足、信心不足的情况下，减税并不能引致预期的经济增长，相反由于税收下滑将削弱中央的宏观调控能力，可能限制后续政策选择和空间，也对地方收入产生不利影响。

二是在税收之外，还可以通过实施更加积极的财政政策实现债务融资。当前中央的承债能力要高于地方，可以考虑由中央作为主要的承债主体。

三是在财政支出方面，可以优化财政支出结构，严控一般性支出。2017年和2019年中央经济工作会议就已经对此有过相应表述，这不是在后疫情时期财政压力之下才想出的应对之策，而是一个常态化的回归要求。