“十五五”时期，新型城镇化怎么“走”？

（原标题：“十五五”时期，新型城镇化怎么“走”？）

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11月13日，清华大学中国新型城镇化研究院以“共谋‘十五五’发展，共话城镇化未来”为主题举办了一场公开论坛。

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与会专家就“十五五”时期新型城镇化建设分享了自己的观点。国家发展改革委原党组成员胡祖才认为，“十五五”时期，推进新型城镇化发展，在路径上要把握城镇化发展规律，顺应新一轮科技革命和产业变革大势，以“融合”为重要抓手，推进城镇在区域、城乡、产城、数智、绿色、文化和安全等7方面的深度融合。中国国土经济学会首席专家范恒山指出，市民能否受益是都市圈建设的根本评判标准，其发展实质远非规模扩张。中国社会科学院学部委员魏后凯认为，“十五五”时期中国城镇化需要处理好速度与质量的关系。 

城市群建设

范恒山认为，当前的城市群、都市圈主要还是物理状态的自然存在。城市间的经济社会互动不深入，协同发展的基础不牢固，低水平的同质化现象依然严重。因此，中心城市对一般城市和乡村的虹吸效应大于辐射效应。一些省会城市通过扩城等行为提高首位度，这导致在一些省份形成了一城独大的局面，这种强势吸引周边资源和要素的做法，一定程度压缩了中小城市和农村的发展动能。

中央明确指出，城市群和都市圈建设的重点在于推进同城化与一体化，而非单纯追求规模扩张。因此，必须准确把握城市群一体化与都市圈同城化的核心要求，通过协同与联通来提升发展质量。范恒山提到，要落实这一要求，应处理好“联”与“分”，进而实现“同”与“异”。

着眼于协同联动，要特别抓好两方面的工作：一是加强新老基础设施的衔接，不仅要解决“断头路”“瓶颈路”等问题，更要实现各类基础设施的同质同标；二是增强基本公共服务的连通性。中小城市参与同城化进程，不应仅是单向承受资源流出的“虹吸效应”，而应在于通过城市间合作联动，共建共享优质公共服务资源。对普通民众而言，修筑高速公路或先进机场所带来的直接感受有限，而医疗、教育、卫生、科技、文化等基本公共服务的提升，则具有更为切实的意义。

城市圈或都市圈建设成效的最终评判标准，在于是否真正为市民带来了实际利益和有感福祉。因此，必须准确把握其发展实质，不能把重点放在区域范围的扩展或城市面积增加上。

魏后凯认为，在区域发展的视角下，都市圈作为城镇化主体形态的重要性不容忽视。它既可以位于城市群内，也可以位于城市群外。如果我们只关注城市群内都市圈的发展，而不考虑城市群外的都市圈发展，这显然违背了科学发展的原则。因此，下一步的重点应该是建立一批不同类型的高品质现代化都市圈，其重点是推进同城化，推进高质量发展，着力提升创新能力、可持续发展能力以及国际竞争能力。

此外，还需要建立的是现代化的城市群体系，珠三角、长三角、京津冀城市群应定位为世界级城市群，长江中游城市群远期看也有条件建成世界级城市群，成渝双城经济圈应当纳入国家区域重大战略，以引领西部大开发和中西部地区的高质量发展，成为重要的增长极。这些城市群在下一步发展中，应致力于全面提升质量，推动一体化进程，并增强可持续性。

目前，中国已经建立了一批国家中心城市，但中心城市的空间布局仍需进一步优化。例如，东北地区尚未有国家中心城市。从空间布局优化和促进东北地区全面振兴的角度来看，有必要将沈阳纳入国家中心城市规划建设。这样，城市群、都市圈、中心城市等将共同构成支撑中国经济高质量发展的区域增长极体系。

城乡融合

范恒山提到，中央部署城市发展工作时，高度重视城乡联动和以城带乡，强调推动城乡融合，实现一体化发展。长期以来，农村为城市发展作出了巨大牺牲与贡献，这一状况至今仍在延续。在城市已经实现长足发展的今天，在全面推进现代化的今天，城市应该努力对农村尽到反哺之义、回馈之责。

就现实看，农村是国家现代化建设中最薄弱的环节，仅依靠农村自身无法实现现代化。中国现代化进程中的矛盾主要集中在农村，而解决这一矛盾的主要力量在城市。仅依靠“一亩三分地”无法实现农村农业的现代化，因此城市在推动城乡融合发展方面扮演着至关重要的角色。

在这方面，主要是通过改革促进城乡要素的双向流动，让农民进入城市，把城市资源输入到农村。为此，要深入推进两项关键性改革：一是户籍制度改革，扫清农民进城入籍的种种阻碍，并建立起进城农民与原市民平等享受基本公共服务的制度，让农民进得来、落得下、稳得住。二是农村土地制度改革，落实中央提出的土地“三权分置”改革，通过三权分置发展规模经济，为城市优势骨干企业、现代经营模式、先进科技手段以及其他有效资源引入农村创造条件，也为拓展富民产业、推动一二三产业融合提供基础，进而加快农村农业现代化的进程。

魏后凯提出，应以县域为关键载体，优化城乡空间布局。他认为，从发展趋势看，县城将成为吸纳农村转移劳动力的主要平台。中国乡村振兴综合调查数据表明，进城农民若选择回流，其首选地正是县城或县级市中心城区，这反映了农村劳动力转移和市民化进程中的一种新趋势。

魏后凯作出预测，随着城镇化持续推进，乡村人口将持续减少。他预测，到2030年，乡村常住人口将从目前的4.65亿降至3.98亿；到2035年，可能进一步减少至3.53亿。伴随人口减少，村庄数量也将会随之减少。据其估算，行政村数量到2030年将减少约4.68万个，到2035年将再减少2.71万个。这一趋势将直接引发村庄空置、土地资源闲置和利用低效等新问题。

面对这一形势，他认为，首先应根据常住人口规模，优化农村基础设施与公共服务的配置。其次，加强农村低效、闲置资源的盘活与利用。针对农民在农村的“三权”退出问题，可探索建立市场化有偿退出机制――即在尊重农民意愿和符合有关规定的前提下，通过扩大交易半径，增强市场开放性，采取市场化手段解决这一问题。最后，应分类、有序、片区化地推进乡村振兴，并注重整体布局的统筹与优化。

魏后凯指出，“十五五”时期中国城镇化需要处理好速度与质量的关系，以全面提高城镇化质量为主线，提高质量的关键和首要任务在于科学有序推进农业转移人口市民化。尽管中国的城镇化已经减速，但仍处于快速推进时期。他作出预测，2030年，中国的城镇化率将达到71.5%，2035%年达到74.6%。