曾刚：地方中小银行风险防范与化解

（原标题：曾刚：地方中小银行风险防范与化解）

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地方中小银行是我国金融体系的重要组成部分，是服务实体经济、支持地方发展的重要支撑，其稳健性也直接关系到区域经济的健康运行和社会金融生态的安全。近年来，伴随着经济结构调整和外部环境不确定性上升，部分中小银行暴露出资产质量恶化、信用风险加剧、资本不足和公司治理不完善等问题，特别是在一些经济实力较弱的地区，地方中小银行的风险化解更具紧迫性。

在上述背景下，如何妥善处置中小银行的存量风险，同时通过改革完善其发展机制，成为当前金融政策关注的重点领域。2024年中央经济工作会议将“有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”列为2025年经济工作九大任务之一，“稳妥处置地方中小金融机构风险”是其中一项重点工作。

地方中小银行风险概况

人民银行发布的《金融稳定报告（2024）》显示，2023年末人民银行对3936家银行机构（包括24家主要银行和3912家中小银行）开展央行金融机构评级（简称“央行评级”），评级结果由低到高划分为11级，其中1~7级属于安全边界内，8~10级为高风险状态，D级为机构已倒闭、被接管或撤销。从银行类型来看评级结果，24家大型银行合计资产占参评银行的73.78%，评级结果均处于“绿区”1，是金融体系稳定的压舱石。其他银行中，外资银行、民营银行及直销银行的评级结果较好，分别有95%、81%的机构分布于“绿区”，且无“红区”银行；城市商业银行的评级结果次之，有68%的银行分布于“绿区”，但也有11%的机构为“红区”银行；农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行“红区”银行数量占“红区”银行比重较高。

总体上看，评级结果显示，我国银行业金融机构整体经营稳健，机构层面的风险主要集中在部分地方中小银行，数量占全部参评银行机构比重为9.07%，资产占比则不足1%。风险整体在可控范围。

地方中小银行风险成因

地方中小银行的风险成因复杂多样，既有内部管理和治理结构的缺陷，也有外部宏观经济环境和政策调整的影响。

内部因素

一是经营理念和经营能力相对落后。长期以来，中小银行出于谨慎发展的考量，“存款立行”“规模至上”等理念根深蒂固。应该说，作为市场竞争中相对弱势的群体，强调规模发展和存款稳定性有其合理性。但在市场竞争日趋激烈，净息差不断收窄的大趋势下，过度寻求规模扩张和不计成本的存款增长，非但不会促进银行的高质量发展，反而会影响银行的净利润和长期可持续发展的能力。除经营理念滞后外，受科技能力、人力资源等因素的掣肘，中小银行精细化管理的能力和运营效率，与大行的差距也有所加大，这些都会对中小银行的经营绩效产生直接影响。

二是风险管理能力不足。由于规模较小、资源有限，部分中小银行风险管理部门的专业化程度较低，风险识别和评估能力相对薄弱，导致难以全面、及时地应对各类风险。尤其是在信用风险管理方面，部分中小银行的信贷审批流程不够严格，贷后管理不到位，导致不良贷款率较高，信用风险逐步累积。

三是公司治理不完善。部分中小银行在董事会、监事会和管理层之间的权责划分不清，内部控制和监督机制薄弱，导致经营决策中容易出现管理失控和道德风险。此外，部分中小银行存在“内部人控制”现象，管理层可能优先考虑自身利益，而忽视整体风险防控，进一步加剧了风险的累积。

四是业务结构单一、集中度过高。中小银行业务资质有限，收入结构来源单一，息差收入占绝对主导，受净息差收窄的冲击远大于大型银行。此外，在客户结构上，地方中小银行的行业或客户集中度也偏高，除与地方政府融资平台和房地产关联紧密外，业务结构也与当地的产业结构关联度较高。在经济结构转型期，当地方支柱行业或产业遭受外部冲击时，中小银行相关业务风险就容易集中暴露。

外部因素

一是宏观经济环境变化。伴随国内外经济形势的深刻变化，中小银行面临的外部压力显著增加。例如，经济下行压力导致企业经营困难，部分中小企业还款能力下降，直接推高了中小银行的不良贷款率。此外，房地产市场波动、地方政府债务问题等外部风险，也对中小银行的资产质量和流动性管理构成了一定的挑战。

二是区域经济发展不平衡。中小银行的风险在区域分布上具有显著的不平衡性。数据显示，高风险机构主要集中在经济发展相对滞后的地区，这些地区的经济结构单一、产业基础薄弱，结构调整带来的实体经济层面的风险会对区域内中小银行的资产质量造成直接的影响，风险暴露较为集中。

三是市场竞争加剧。一方面，在需求端，随着宏观经济周期变化和经济结构调整，金融需求的总量增长有所放缓，制约了银行业规模扩张的空间。另一方面，在供给端，大型银行下沉能力和意愿显著提升，再叠加新兴金融机构（互联网平台、数字银行以及非银行金融机构等）对长尾客群的拓展，中小银行在获取客户资源、市场份额和技术创新等方面面临巨大挑战。

中小银行改革与风险化解

2019年以来，随着包商银行等个别中小银行风险陆续暴露，中小银行防范化解风险开始受到政策层面的关注。2020年，原国务院金融委发布《中小银行深化改革和补充资本工作方案》之后，新一轮中小银行改革重组、防范化解风险工作启动，包括有序处置重点银行机构风险、地方中小银行整合重组、中小银行专项债发行等。2023年中央金融工作会议之后，相关工作加速推进，从2020年至今，中小银行资本补充专项债累计发行5040亿元，在推动中小银行新一轮的改革化险中发挥了重要的作用。

重点机构风险：一行一策，有序处置

2019年以来，包商银行、锦州银行、河南村镇银行等中小银行风险陆续暴露，2022年辽阳农商行、太子河村镇银行进入破产程序，从其成因来看，除宏观经济因素外，大股东或实控人违法违规使用银行资金以及内部风控制度不足或是重要原因。监管部门通过新设立银行主体或区域内资质较好银行主体吸收合并、收购承接业务，以及引入外部战投资金支持等方式，有序处置重点银行机构风险。

城商行：整合重组

包商银行的风险处置开启了城商行整合重组序幕，但为降低风险外溢影响，不同于包商银行的清算退出，后续机构选择的方式以新设合并和吸收合并为主，强调对高风险机构的“在线修复”。包商银行之后，四川、山西、河南、辽宁省以及新疆等区域的城商行先后启动整合重组工作。

四川银行成立于2020年11月，是基于化解风险目的，在原攀枝花市商业银行与原凉山州商业银行的基础上，引入28家战略投资者，以新设合并方式成立。

山西银行成立于2021年4月，由大同银行、长治银行、晋城银行、晋中银行、阳泉市商业银行合并重组设立。

辽沈银行成立于2021年6月，同年9月吸收合并营口沿海银行、辽阳银行，后续或还将陆续吸收省内部分城商行，有序推进改革化险工作。

中原银行2021年末启动吸收合并洛阳银行、平顶山银行、焦作中旅银行三家省内城商行相关工作，根据公司公告，具体方案为向上述三家银行的股东发行约133.25亿股内资股，以清偿潜在吸收合并的总代价约285亿元，同时以初步代价不低于90亿元向潜在买家出售该行若干信贷资产及其他金融资产，2022年5月完成对三家城商行的吸收合并。

2024年3月，国家金融监督管理总局批复同意新疆银行吸收合并库尔勒银行，并承接后者清产核资后的资产、负债、业务、机构和员工。此外，据媒体报道，新疆银行对新疆汇和银行的合并工作也已在推动过程中。

总体上看，城商行通过合并重组，有助于提升区域市场集中度，减少同业同质化竞争，增强市场议价能力。同时，合并能降低城商行经营成本，优化内部业务结构，提升综合创新能力和经营效率。此外，还能够防范化解个别机构潜在风险，理顺股权结构，完善内部治理，发挥银行品牌效应，更好地服务区域实体经济发展。

农村金融机构：改革、重组

农村中小金融机构（农合机构和村镇银行）是高风险中小银行的主体，也是风险处置的重点。农合机构方面，主要通过省联社体系改革，在改革中进行高危机构的风险处置。2022年4月，浙江省农村信用社联合社改制成浙江农商联合银行，成为全国深化农信社改革“第一单”。目前，农信社改革主要有几种模式：

表1?部分省联社改革方案

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一是联合银行模式。基层农商行仍保留法人地位，在具体实施中，部分选择“联合银行”模式的省区（如四川、新疆等），在改革过程中，还以地级市为基础，对部分（或全部）县域农合机构进行了整合，在联合银行的体系下，成立了地级市统一的法人，在这个过程中，对县域的一些高风险机构进行合并。

在组建联合银行过程中，也有“上参下”（省级联合银行入股基层农商行）和“下参上”（基层农商行持有省级联合银行股份，即省联社时期的股权关系保持不变）两种不同的模式，理论上讲“上参下”模式更符合公司治理的要求，但所需资金较大，且涉及基层农商行的股权结构调整工作，难度较大、耗时也会较长。因此，在基层农商行经营状况相对良好，且有上市银行的省区（如浙江、江苏等），保持原有股权关系不变（即“下参上”）来组建联合银行的可操作性更强。

二是统一法人模式。通常为新设省级农商行合并吸收区域内其他农商行和农信社。经济体量相对较小（如海南农商银行，以及早年4个直辖市农商行和宁夏的黄河农商行等）以及潜在风险机构数量相对较多的省区，更多选取了这种模式，一方面有助于形成规模效应，另一方面，也可以在统一法人过程中对潜在风险进行更为集中的处置。2024年以来，河南、新疆也先后宣布以统一法人作为省联社改革目标。其中，河南是在已经组建联合银行之后，将改革目标重新调整为统一法人，充分说明化解风险是此轮农信社改革关注的首要目标。

在实践中，也有一些省份，采取了统一法人和原有农商行并行的模式，如辽宁，除31家农信机构合并成立的辽宁农商银行外，还有30余家独立的农商行法人机构。

三是差异化拆分模式。在省内经济发展差距大以及农商机构差异明显的省份（如广东和江苏），采取的模式是对原有的省联社体系进行拆分，将发展较好、规模较大的机构从省联社体系中独立出来，将管理权限交于地方政府（在这个过程中，地方政府往往会通过平台企业对相关机构进行注资取得控股地位），剩余的机构则保留在省联社体系内，改组成为联合银行。在拆分过程中，部分风险机构被转让给独立出去的机构，形成“大帮小”的银行集团，由相对大的银行来吸收化解高危机构的风险。

村镇银行：增资、收购与转让

村镇银行的风险化解主要是压实主发起行的责任，并协调地方政府提供相应的支持。对仍具有发展前景的村镇银行，监管部门重点推动主发起行增资扩股，这一方面可以充实村镇银行的资本实力，另一方面通过提高发起行的股权占比来实现并表，以此强化其对村镇银行的管理和风险职责。对缺乏发展潜力的村镇银行，则鼓励发起行进行全资收购，将其转变为分支机构或退出。此外，对主发起行设立在省外的机构（主发起行若为其他省份的地方中小银行，受经营地区的限制，主发起行难以通过全资收购将其变为分支网点），则探索引入新的股东（村镇银行所在省区内的中小银行）进行打包转让。

上述改革，在缩减村镇银行数量的同时，增强了村镇银行的资本实力，优化了股权结构，有助于提升村镇银行的经营效率和抗风险能力。从目前实践来看，相关化险工作已取得显著的成效。

结语

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是中小银行深化改革、化解风险的关键时期。作为年度工作的重要内容之一，政策层面，将进一步加大中小银行改革化险的力度，对不同类型、不同区域的地方中小银行，因地制宜、分类施策，继续推动风险化解工作不断深入。但从长期看，仅仅是前期风险的处置和规模的扩大，并不足以让中小银行实现长期可持续发展，因此，风险处置必须要同中小银行的内部改革相结合，通过完善公司治理、转变经营理念、提升经营管理能力、加快数字化转型等，全面提升中小银行的经营效率和竞争力，充分发挥其兼并重组后的规模效应。